Vom Staatsmonopol zur GGL: wie Sportwetten in Deutschland legal wurden

Wer heute bei einem Anbieter mit deutscher Erlaubnis eine Wette platziert, bewegt sich in einem System, das erst wenige Jahre alt ist. Davor lag eine lange Phase der Rechtsunsicherheit. Private Anbieter warben auf Trikots, während Behörden ihre Angebote untersagten. Gerichte in Karlsruhe, Luxemburg und Wiesbaden mussten immer wieder entscheiden, ob das staatliche Monopol rechtmäßig war.

Dieser Beitrag zeichnet die Entwicklung nach. Er stützt sich auf Urteile, Pressemitteilungen von Gerichten, Ausarbeitungen des Bundestags und Mitteilungen der Behörden. Wo nur ergänzende Quellen wie Wikipedia vorliegen, ist das kenntlich gemacht.

Die Ausgangslage: Sportwetten als Sache der Länder

Glücksspiel ist in Deutschland Ländersache. Über Jahrzehnte boten die staatlichen Lotteriegesellschaften neben Lotto auch Fußballtoto an. Eine Festquotenwette, bei der der Gewinn schon bei der Abgabe feststeht, gab es staatlich zunächst nicht.

Das änderte sich Ende der 1990er-Jahre. Nach Angaben der Wikipedia führte die Bayerische Staatliche Lotterie- und Spielbankverwaltung im Februar 1999 die Sportwette Oddset ein. Im Jahr 2000 boten sie alle 16 Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks an. Damit hatten die Länder ein eigenes Produkt, mit dem sie auf die wachsende Nachfrage reagierten.

Die DDR-Lizenzen: eine private Ausnahme mit Bestandsschutz

Parallel dazu existierte eine Besonderheit, die aus der Wendezeit stammte. Kurz vor der Wiedervereinigung vergaben Gewerbebehörden der DDR Erlaubnisse für Sportwetten an private Unternehmer. Eine Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste des Bundestags von 2007 nennt unter Berufung auf den Spiegel vier solche Anbieter, darunter Unternehmen in Neugersdorf, Berlin, Dresden und Gera. Diese Erlaubnisse genossen nach der Wiedervereinigung Bestandsschutz.

Bekanntestes Beispiel ist die Erlaubnis für ein Wettbüro in Neugersdorf in Sachsen. Laut Wikipedia wurde sie am 11. April 1990 erteilt, das Büro öffnete am 1. Mai 1990. Aus diesem Unternehmen ging später ein großer Online-Anbieter hervor. Die Reichweite solcher Erlaubnisse blieb umstritten: Nach Angaben der Wikipedia widerrief Sachsen 2006 die Erlaubnis, das Oberverwaltungsgericht Bautzen bestätigte am 13. Dezember 2007 jedoch ihre Gültigkeit.

Rechtsprechung bis 2007: Monopol nur mit Suchtschutz

Mit dem Aufkommen von Online-Wetten aus anderen EU-Staaten stellte sich die Frage, ob Deutschland private Anbieter überhaupt ausschließen durfte. Drei Entscheidungen prägten diese Phase.

• Gambelli (6. November 2003, C-243/01): Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hielt Beschränkungen für möglich. Sie müssten aber laut der Bundestagsausarbeitung „in erster Linie wirklich dem Ziel dienen, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern“. Die Finanzierung sozialer Zwecke dürfe nur eine Nebenfolge sein.
• Bundesverfassungsgericht (28. März 2006, 1 BvR 1054/01): Auf die Beschwerde einer Münchner Buchmacherin entschied das Gericht, dass das bayerische Monopol die Berufsfreiheit verletzte. Es sei nicht konsequent auf die Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtet. Kritisiert wurde ausdrücklich die Vermarktung von Oddset. Der Gesetzgeber musste bis zum 31. Dezember 2007 neu regeln.
• Placanica (6. März 2007, C-338/04): Der EuGH stellte fest, dass ein Verbot ohne Konzession eine Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit ist. Solche Beschränkungen müssten verhältnismäßig sein.

Das Bundesverfassungsgericht ließ den Ländern zwei Wege offen: ein konsequent am Suchtschutz ausgerichtetes Monopol oder eine kontrollierte Zulassung privater Anbieter. Die Länder entschieden sich zunächst für das Monopol.

Der Glücksspielstaatsvertrag 2008 und die Urteile von 2010

Der neue Staatsvertrag wurde nach Angaben des Bundestags am 29. Mai 2007 abgeschlossen. Laut einer Pressemitteilung des EuGH galt er vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2011. Er hielt am Monopol fest und verbot Glücksspiel im Internet weitgehend.

Am 8. September 2010 folgten zwei Entscheidungen des EuGH, die Rechtssachen Stoß und andere sowie Carmen Media Group (C-46/08). Der Gerichtshof erlaubte deutschen Gerichten den Schluss, dass das Monopol die Suchtbekämpfung nicht „in kohärenter und systematischer Weise“ verfolgte. Ein Grund war, dass die Länder in anderen Glücksspielbereichen, etwa bei Automaten, eine expansive Politik zuließen. Nach Angaben des EuGH befanden danach alle deutschen Gerichte das Sportwettenmonopol für unionsrechtswidrig.

Schleswig-Holsteins Sonderweg 2012 und 2013

Ein Bundesland ging daraufhin einen eigenen Weg. Schleswig-Holstein beschloss ein Glücksspielgesetz, das private Online-Angebote unter Auflagen zuließ. Nach Angaben der Landesregierung galt es vom 1. Januar 2012 bis zum 7. Februar 2013. In dieser Zeit wurden Genehmigungen für Sportwetten, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele erteilt.

Eine Drucksache des Landtags vom 14. Februar 2013 nennt die Zahl: 26 Genehmigungen für Online-Sportwetten und 25 für Online-Casinospiele. Nach einem Regierungswechsel trat das Land dem gemeinsamen Staatsvertrag der übrigen Länder bei. Die erteilten Genehmigungen liefen weiter, bis sie nach und nach ausliefen.

Das gescheiterte Konzessionsverfahren 2012 bis 2020

Die übrigen 15 Länder reagierten mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag. In Bayern trat er laut EuGH am 1. Juli 2012 in Kraft. Neu war eine Experimentierklausel: Für sieben Jahre sollten bis zu 20 Konzessionen an private Sportwettenanbieter vergeben werden. Hessen führte das Verfahren für alle Länder.

Das Verfahren kam nicht zum Abschluss. Bis zum 10. Juni 2015 war laut EuGH keine einzige Konzession erteilt. Wikipedia berichtet ergänzend, das Verwaltungsgericht Wiesbaden habe das Verfahren 2015 als intransparent bewertet. Am 4. Februar 2016 entschied der EuGH in der Sache Ince (C-336/14), dass die Experimentierklausel die Unvereinbarkeit mit dem Unionsrecht nicht beseitigt hatte. Behörden durften unter diesen Umständen die Vermittlung von Wetten für Anbieter mit EU-Lizenz nicht ahnden.

Erst ein weiterer Änderungsstaatsvertrag, laut Wikipedia seit 1. Januar 2020 in Kraft, hob die Obergrenze von 20 Konzessionen auf. Im Oktober 2020 meldete die Nachrichtenagentur dpa-AFX, dass 15 Anbieter eine Konzession erhalten hatten. Zuständig war das Regierungspräsidium Darmstadt, insgesamt lagen 46 Anträge vor. Der hessische Innenminister sprach vom Ende einer „jahrelangen Hängepartie“.

Zeitleiste: die wichtigsten Daten im Überblick

Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 und die GGL

Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 trat am 1. Juli 2021 in Kraft. Er erlaubt Sportwetten privater Anbieter nach Erlaubnis und regelt zugleich, welche Wetten zulässig sind. Die Einzelheiten zu Livewetten erklärt der Beitrag Livewetten-Regeln in Deutschland.

Mit dem Vertrag wurde die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) errichtet. Laut eigener Darstellung ist sie eine Anstalt des öffentlichen Rechts mit Sitz in Halle (Saale), getragen von allen 16 Ländern. Sie übernahm ihre Aufgaben schrittweise. Ab dem 1. Juli 2022 war sie für die Aufsicht über unerlaubtes Glücksspiel im Internet zuständig, einschließlich der Unterbindung von Zahlungen. Zum 1. Januar 2023 gingen nach einer Mitteilung der GGL die übrigen Aufgaben auf die Behörde über.

Gleichzeitig wurden Werkzeuge zum Spielerschutz eingeführt, die es zuvor nicht gab. Dazu gehören die anbieterübergreifende Limitdatei LUGAS und die Sperrdatei OASIS. Mehr dazu lesen Sie in den Beiträgen zum LUGAS-Einzahlungslimit und zur OASIS-Spielersperre.

Die Wettsteuer als Begleiter der Legalisierung

Schon mit der Öffnung 2012 wurden Sportwetten besteuert. Wikipedia nennt einen Satz von 5 Prozent ab dem 1. Juli 2012. Mit dem neuen Rennwett- und Lotteriegesetz von 2021 gilt seit dem 1. Juli 2021 ein Satz von 5,3 Prozent. Wie sich die Steuer auf einen Wettschein auswirkt, lässt sich mit dem Kombiwetten-Rechner nachvollziehen.

Was die Geschichte für Wettkunden heute bedeutet

Die lange Auseinandersetzung erklärt, warum das deutsche System strenger wirkt als manche ausländischen Modelle. Die Gerichte hatten den Ländern vorgeworfen, Suchtschutz nur vorzuschieben. Der heutige Rahmen setzt deshalb sichtbar auf Begrenzung: Einzahlungslimits, eingeschränkte Livewetten, Pausen beim Anbieterwechsel.

Für Wettkunden ergibt sich daraus eine klare Orientierung. Legal sind nur Anbieter mit deutscher Erlaubnis, und welche das sind, zeigt die amtliche Whitelist. Wie Sie dort nachsehen, erklärt der Beitrag zur GGL-Whitelist. Die Zeit, in der Anbieter sich auf DDR-Erlaubnisse oder EU-Lizenzen beriefen, ist rechtlich abgeschlossen.

Die Entwicklung kurz zusammengefasst

Auf ein staatliches Monopol mit Oddset folgten Urteile, die dessen Begründung in Frage stellten. Schleswig-Holstein vergab für kurze Zeit eigene Lizenzen, das bundesweite Konzessionsverfahren blieb jahrelang stecken. Erst 2020 erhielten private Anbieter Konzessionen, seit 2021 gilt ein neuer Staatsvertrag, und seit 2023 liegt die Aufsicht vollständig bei der GGL in Halle.